Viewpoint | Analysis of the Practical Difficulties of Government Information Disclosure of Public Security Organs and Suggestions for Reconstruction of Administrative Reconsideration System
Published:
2023-12-11
According to the statistics of administrative reconsideration cases across the country and the province in 2022, government information disclosure cases are an important type of reconsideration cases of public security organs. In this paper, the author will combine the practical problems of government information disclosure encountered in practice, provide countermeasures, and expose the underlying logic that many administrative agencies are unwilling to disclose government information.
摘要：通过2022年全国及全省的行政复议案件统计数据来看，政府信息公开案件是构成公安机关复议案由的重要类型。笔者作为公安机关法律顾问，深切感受到公安机关在政府信息公开领域仍然存在诸多实践难题，如不妥善应对，有败诉之风险。本文笔者将结合实践中遭遇的政府信息公开实践难题，提供应对之法，且揭露出许多行政机关不愿意公开政府信息的底层逻辑。最后，在《行政复议法（修订草案二次审议稿）》之背景下，提出行政复议制度重构建议，以望尽早实现行政复议成为化解行政争议的主渠道。
关键词：公安机关 政府信息公开 公开范围 公共利益 立法目的 申请人资格 保密与信息寻租 行政复议制度
政府信息公开是阳光行政的应有之举[1]，是政治文明的具体表现。必须认识到，政府信息公开制度是提升政府工作透明度的重要手段、推进政府职能转变的关键抓手、落实全面从严治党要求和发展社会主义民主政治的重要内容，对于贯彻落实全面依法治国方略具有不可替代的重大意义。本文旨在通过对公安机关政府信息公开工作中面临的实践难题提供解决思路，防止出现复议败诉风险，进而在《行政复议法（修订草案二次审议稿）》之背景下，提出行政复议制度重构建议。
一、政府信息公开案件系公安机关复议案由的重要类型
近年来，全省公安机关坚持以法治公安建设为主线，认真落实严格规范公正文明执法总要求，积极履行行政复议法定职责，规范行政执法，公安工作法治化水平进一步提高，执法公信力取得明显提升。但也要清晰的看到，行政执法乱作为、慢作为、不规范问题仍然存在。因重实体轻程序等原因导致行政复议纠错还时有发生。从2022年统计的数据来看，全省公安机关作为被申请人的复议案件审结6150起，被撤销257起，确认违法390起，责令履行25起，复议纠错率为10.93%，其中涉及政府信息公开的复议案件占有较大比重。
从司法部公布的2022年全国行政复议案件统计数据来看，可以得出一样的结论。2022年，全国各级行政复议机关共办理政府信息公开行政复议案件22566件，占2022年全国复议案件总数的10.10％，在所有行政复议案件事由中，是仅次于行政处罚的第二大类型。从政府信息公开行政复议案件涉及的领域看，主要集中在公安、市场监管、自然资源、人力资源和社会保障等重点领域。显而易见，公安机关政府信息公开行政复议案件占比较高，反映出公众对公安机关的政府信息公开提出了严格、规范、公正、文明执法的高要求。
二、公安机关政府信息公开存在的实践难题与解决思路
作为公安机关法律顾问，切实参与公安机关行政复议、行政诉讼案件办理，总结引发公安机关行政复议、诉讼案件案由，发现政府信息公开一直作为公安机关的痛点，之所以痛，是因为每年有较大比例的复议、诉讼案件都与政府信息公开有关。随着全面依法治国的深入推进，人民群众的民主法治意识日益觉醒，从国家到公民个人都对公安机关政府信息公开的广度、深度提出了更高要求，曾经的痛点也成为了难点，不少公民对公安机关的内部工作流程有了较为清晰的认识，因此更易找到公安机关在处理政府信息公开时的“漏洞”。通过对参与的政府信息公开工作的梳理，总结以下实践难题，并给予解决思路，望能给各级公安机关一点启发，以防止出现败诉风险。
（一） 政府信息公开范围难题
《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十四条、十五条、十六条及三十六条第七项，明确了八种应当和可以不予公开的豁免情形，包括依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息[2]，构成人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的内部事务信息[3]以及工商登记资料、不动产登记资料等其他法律或行政法规规定的专门查询办法的信息[4]。法律规定政府信息不予公开的豁免情形很容易理解，但此处有两个问题难以解决。一是如何对个人利益与公共利益进行衡量。二是这些豁免情形对应的法条不能作为回复政府信息公开申请人的依据。试想一下，申请人申请政府信息公开，行政机关的回复是“根据《政府信息公开条例》第十四条的规定，你申请的政府信息危及社会稳定，不予公开。”此种告知书存在明显问题，一是解决不了申请人的问题，因为申请人并不会觉得其申请的政府信息会危及社会稳定。二是暴露了政府信息的价值，因为告知书已经向申请人表明其申请的信息非常重要。
笔者曾遇到两起涉及政府信息公开范围的难题。一起为政府信息公开申请人为越级上访人，他会在国家重大政治活动和全国两会等重要会议期间赴北京信访，择机给属地党委政府施加压力。因《信访工作条例》及其他国家法律法规明确规定，信访人反映信访问题，应当到有关机关设立或者指定的接待场所依法文明理性逐级反映问题，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，不得破坏社会公共秩序和信访秩序。鉴于此，该违法上访人被我所处公安机关列为重点管控人群。后该违法上访人摇身一变，变为政府信息公开申请人，申请公开公安机关记录其为重点管控人群的记录内容以及所依据的法律法规。另一起为某政府征地拆迁，征地拆迁涉及全村300多户，因有四户居民对征地拆迁补偿款数额不满，又因某政府在当初征地拆迁后公告情况说明，将征地拆迁汇总报告抄送我所处公安机关。因此，四户居民向我所处机关申请政府信息公开，申请公开次征地拆迁汇总报告。
（1）如何衡量个人利益和公共利益
根据《政府信息公开条例》第十四条、十五条规定，不难看出，公共利益作为一项例外事项，对政府信息能否公开起到了至关重要的作用，但如何清晰的界定公共利益却时常让人感到头痛。有的学者认为，现在所谓的公共利益，往往就是指实定法上的公共利益，同时由于立法者所代表的共同体的不同，实定法上的公共利益是由不同层级的立法完成。也有学者认为，法律上不宜直接对公共利益的概念进行界定，在就公共利益发生争议时，应当由司法针对个案就是否属于公共利益进行价值判断。当然，还有的学者认为，公共利益的判断应当由立法者在宪法的价值范围内通过立法的方式作出基础性、概括性的原则判断，行政机关依公共利益之立法实施行政行为，结合事实与法律进行具体化阐释，司法机关以宪法的公益理念和实在的法律为基础审查行政行为的公共利益目的和行为的妥当性，有关公共利益之立法、行政司法皆需严格的程序要求，以程序之共识化解实体内容上的纷争[5]。学者们为解决公共利益的不确定性，努力为公共利益下定义，但定义都存在一致命问题，即在实践中不具有可操作性。其实，要解决个人利益与公共利益的衡量难题，不见得一定要搞清楚公共利益的定义究竟为何，如果仅执着于对概念进行定义来解决实践中遇到的法律问题，必然会影响任何一部法律的实施效果，比如在《中华人民共和国民法典》实施之前，我国法律体系中并没有个人隐私的定义，这一度使得政府信息公开范围不清、边界不明。
好的理论可以代替定义概念并有效解决问题，起源于经济学领域的成本收益分析以福利最大化为计算逻辑，在公共决策领域，要求在决策成本和收益货币化的前提下，选择净收益最大的方案。成本收益分析本就是针对问题进行权衡利弊，最终实施公共利益最大化的方案。在此要强调，虽然公共决策中的成本收益分析最大的特点是将成本和收益量化，通过统一的金钱单位予以衡量，但也不尽然。很多人在质疑成本收益分析如何化解量化难题时，法律经济分析学者都会解释有很多可行的方法来解决此难题，比如走访调查法、显示偏好法等。其实在很多情况下，法律决策通常只需基于收益和成本的相对大小作出，而若将收益和成本直接放在一起比较，即使没有关于收益和成本因素各自规模的精确信息，两者孰轻孰重也可直观判断[6]。笔者所遇两起案件即是如此。
笔者所遇两起申请的本质都不复杂，均是涉及个人利益与公共利益之间的权衡关系，答案也都应该是不假思索的。第一起申请人为越级上访人，由于越级上访增加了上访人的各种成本，包括上访的路费、上访所花费的时间精力、误工费等，为了能够尽可能引起上级领导或是相关部门的注意，让自己的大量支出能有所回报，上访人会大施其缠和闹的技术策略[7]。结合到本案，违法越级上访者每到逢年过节，国家有重大活动都会进京闹访，歪曲、过分夸大事实，牵涉公安机关较大的精力，既破坏了国家机关正常的工作秩序，也给国家和政府形象造成消极影响，给社会稳定带来较大的负面影响。如果针对该申请人的申请内容如实告知，所换来的结果也可想而知，信访人不但不会停止上访，反倒会成为其信访的又一理由，给公安机关及国家处理违法越级上访者带来更多的麻烦，消耗更多的行政资源。第二起案件与第一起遵循的是同样的道理，四户居民（也就是政府信息公开申请人）申请公开的征地拆迁汇总报告中涉及300多户居民的征地迁拆补偿数额，信息是洪水猛兽，当信息积累到一定程度的时候，其性质和功能就可能发生超出普通人想象的变化。四户居民对自己的补偿款金额不满，不至于出现严重后果，当公开了其余居民的补偿款后，后果就可能很严重，甚至无法排除酿成一场群体性事件的风险。
（2）存在涉及公共利益豁免情形如何对申请人进行告知
根据上述分析，很明显，针对该两起政府信息公开申请，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法宗旨与目的，很明显不可以将申请人所申请的信息予以告知。但如何回复系关系到申请人后续提起复议、诉讼是否可能败诉的关键。
其实针对此类问题，国务院办公厅已给出答复。根据国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见（国办发第三十六号）第十四条的规定，“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。”在笔者与公安机关负责政府信息公开的民警沟通过程中了解，很多公安机关通常仅用《政府信息公开条例》处理申请政府信息公开问题，而面对上文所提及的涉及公共利益的问题，往往根据《政府信息公开条例》第三十六条第四项予以答复，即“经检索没有所申请公开的信息”。笔者认为行政机关尽可能的不要用申请人所申请公开的信息不存在回复申请人，原因是现在处于大数据时代，大数据时代使得数据资源成为一种新的生产力增长点，各级政府的信息数据日益增加[8]，而信息数据日益增加带来的一个弊端就是信息除非真的不存在，否则有一天会有暴露的可能。而一旦暴露，申请人就能借此提起复议和诉讼，如若时效经过，申请人也可能上访，而这些都可能使得行政机关身处被动地位。所以，针对申请人的申请公开事项，如若信息存在且可以公开，就给予公开，如若像上文提及的涉及社会稳定、公共利益的，可以根据国务院办公厅的答复结合《政府信息公开条例》第三十六条第三项，告知申请人申请的信息不属于政府信息公开的范围。
（二） 政府信息公开申请人资格争议难题
强调政府信息公开申请人的资格，主要是针对政府信息公开申请权被滥用的现实问题。在现实中，有不少申请人向公安机关反复、大量的提出政府信息公开申请，浪费行政资源。《政府信息公开条例》第三十五条虽对申请人资格进行了限定，即“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。”但此限定过于狭窄，不能有效解决现实问题。
（1）“明显超出合理范围”的定性标准可反映《政府信息公开条例》之立法目的
通过查看裁判文书网法院判决，发现在政府信息公开行政诉讼中被法院认定为“明显超出合理范围”的申请数量从低到高不等，有的申请人申请数量在12次即被认定为明显超过合理范围，有的却要在上百次。又因判决样本数量较小，很难抽象出一个界定“明显超出合理范围”的具体数值标准，因此，以定性标准取代定量标准系当下可行的一种方案，且“明显超出合理范围”的定性标准可反映《政府信息公开条例》之立法目的，或可解决《政府信息公开条例》三十五条限定狭窄的问题。
“明显超出合理范围”可以从三个方面进行考量，即可获得性、重复性和随意性。可获得性是说申请人明明可以通过公开渠道获取到信息，偏偏向行政机关申请公开，这明显构成了权利的滥用。重复性是说申请人明明已经通过政府信息公开申请渠道得知了信息，又反复多次的向行政机关申请同一信息。随意性是说申请人申请的内容之间没有任何关系，只是单纯的申请各种政府信息，且通常在一定时间内大量、频繁的申请。
结合笔者在为公安机关提供法律服务期间遇到的相关难题。即有一信访人申请政府信息公开，申请内容为公开其在哪年哪月到公安机关信访接待室的控告事项和控告诉求。《信访条例》第十二条虽明确规定了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询方式，也就是说，公民、法人或者其他组织申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息，应当按照作为调整信访领域相关行为的特别法——《信访条例》的相关规定办理，但如上规定是否适用在此政府信息公开存在较大争议。因信访程序中记录或者保存的信息是行政机关在履行信访处理职责过程中制作或获取的，并以一定形式记录、保存的信息，是符合政府信息的构成要件的。但问题系如若向信访人告知其申请的，本来就知晓的信息，无疑增大了行政机关的成本，浪费了行政资源，且要知道信访人从来都不是孤军奋战的，他们是有组织的，如果针对此事项予以告知，那后续同样的申请数量庞大也不难想见。
“明显超出合理范围”的定性标准反映了《政府信息公开条例》之立法目的，可从《政府信息公开条例》立法宗旨和目的出发解决这一问题。虽然信访人以政府信息公开的形式申请其已知晓的控告事项和控告诉求在《政府信息公开条例》中没有对应的法条予以解决，但信访人申请其明知的信息符合“明显超出合理范围”的定性标准，可以理解此情形符合可获得性和重复性。
(2)《政府信息公开条例》没有规定的情形如何对申请人进行告知
笔者认为，《政府信息公开条例》的宗旨是保障公民、法人或者其他组织获取政府信息的知情权。但是，任何公民、法人或者其他组织在享有法律赋予的权利的同时，亦必须履行相应的义务，对行政资源和司法资源的利用，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权利，更不得滥用权利，背离权利正当行使的宗旨。虽然《政府信息公开条例》没有具体法条规定针对申请人明知的信息申请政府信息公开可以不予告知，但《政府信息公开条例》第一条已确立了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会的服务作用的立法目的。信访人向公安机关申请其自身知晓的信息，其目的并非为了获取相关政府信息内容，系滥用知情权的表现，不符合《政府信息公开条例》的立法宗旨与目的。因此，告知书应回复：“针对该申请，系申请人已知或已获取的信息，本机关不予处理。”
虽然该处理方式在《政府信息公开条例》立法目的层面得到支持，但也建议《政府信息公开条例》在再次修订之时可以考虑到相关情况予以具体规定。
（3）《政府信息公开条例》的优先适用主体应为行政机关
有学者指出，针对此类问题，即使《政府信息公开条例》没有具体规定，最终也可以由法院中立的来判断申请人的申请行为是否属于不当申请。
笔者并不认同此种理解。虽然自政府信息公开制度实施以来，行政机关和法院一直受到不当申请行为的困扰，但要明确的是，针对申请人资格问题，《政府信息公开条例》的优先适用主体始终是行政机关。并且，纵使《政府信息公开条例》没有针对申请人资格问题进行规定，法院也无法站到中立位置来判断申请人的申请行为是否不当，因法院在主动收集申请人的申请行为的证据时，就已经背离了中立地位。最重要的是，此举会让原本就羸弱的政府公信力进一步削减。笔者认为，行政复议制度应进行重构，重构之目的就在于提高政府公信力，打造民众信得过的政府。此问题笔者将在第四部分进行具体分析。
（三） 警种先入为主难题
随着人民群众的民主法治意识日益觉醒，公民个人对公安机关政府信息公开的广度、深度提出了更高要求，要求高伴随而来的便是压力大。现在公民个人对公安机关的内部办案流程越来越熟悉，熟悉了就会给很多恶意信访、申请政府信息公开的公民带来可趁之机，甚至他们试图努力制造公安机关行政行为的不合法、不规范之处。
众所周知，人并非是完全理性的，不仅仅受限于信息不对称，即使信息知晓完全，也可能存在决策失误的情形。首因效应系美国心理学家洛钦斯首次提出的，也叫首次效应、优先效应或第一印象效应，指交往双方形成的第一次印象对今后交往关系的影响，也即是“先入为主”带来的效果[9]。首因效应之所以会产生，系以注意机制原理为基础的，最先接受的信息没有受到任何干扰地得到了更多地注意，信息加工精细；而后续的信息则易受忽视，信息加工粗略。该效应提醒人们在处理问题时要谨慎注意自己的第一印象，因为第一印象往往不准确，而因不准确而付出的代价却可能是巨大的。
笔者在公安机关服务期间曾遇到一起政府信息公开案件，虽然最后是虚惊一场，但让公安机关不得不引起足够的重视。案件起因是一信访人向公安机关邮寄信访材料，按照常规工作流程，信件会转到信访部门进行办理，但在20个工作日后，信访人转身一变成为了申请人，申请行政复议，原因是公安机关不履行法定职责。经查，信访人在递交的一大叠信访材料中夹杂了一张政府信息公开申请表。这对于公安机关来说，确实是打了一个措手不及，因为对于信访部门在收到信访材料后，通过阅读信访事项就已经明确具体承办案件的公安机关，接下来便是根据信访工作规定，转至办案机关，让办案机关汇报案件办理情况并及时反馈信访人，几乎不会有人去逐页翻查是否还有一张与信访材料无关的内容，这也是先入为主造成的。这个案件好在最后发现信访人写的政府信息公开申请表的申请对象是上级公安机关，并非我所处公安机关，大概率是信访人在向上级申请政府信息公开后再向我所处机关邮寄时忘了修改，但这给公安机关提了一个醒，面对越来越知悉公安机关工作流程的信访人、政府信息公开申请人而言，任何材料都要逐一审查，不得先入为主，警种之间要积极配合，确保在第一时间内将问题妥善处理，防止出现败诉风险。
三、行政机关不愿意公开政府信息的本质原因及解决方案
利益决定了行为人的选择，行政机关处于自身利益的考虑，如果成本大于收益，自然地会有一种消极对待信息公开的心理。首先，政府信息公开制度对于社会发展具有促进作用是不需言明的，一是可以使信息得到充分的开发利用；二是有利于加强反腐倡廉制度建设，避免行政行为的暗箱操作；三是拓宽人民群众参与社会经济事务管理的渠道。说到底，信息共享降低了社会中的交易成本，使得社会福利得到极大的提升。尽管从传统政治学的角度看，政府是以获取最大化的公共利益为终极服务宗旨，但其最终要通过一定的组织或行为模式满足其自身的需求以及利益的最大化[10]，换言之，行政机关本身亦是逐利的，某种程度而言，其自身的利益考量是第一位的，因此，如果政府信息公开不能满足其利益最大化的需求，其也就没有信息公开的动力。
不同于一般市场主体，行政机关政府信息公开的成本收益之差，体现为由国家财政支持的政府行政管理费用，并最终转嫁至民众向国家缴纳的税费[11]，因此行政机关不愿意公开政府信息的本质原因就不能归结于政府信息的搜集成本、加工成本、储存管理成本等成本过高。行政机关不愿意公开政府信息应归结于保密与信息寻租。保密很容易理解，保密即是将申请人依申请公开的信息不予公开，保密带来的好处就是特定警种部门不被追责。举例来说，某公安机关警种起草了规范性文件，规范性文件对某行政执法流程进行了较为详细的规定。政府信息公开申请人申请公开此文件，公安机关某警种部门的公开意见往往都是该文件系内部文件，不予公开。之所以不公开，是担心公开后会给行政执法带来负担，天底下就没有找不出的漏洞，更何况整天找行政机关麻烦的人不在少数。而一旦给行政机关增大了行政执法成本，带来了麻烦，责任就要落实到具体部门。虽然现在政府针对其组成部门要求绩效考核，但此举并不能让其组成部门用于担当，反倒是想办法规避风险。信息寻租相比保密更为致命，保密的初衷只是为了怕惹麻烦，而信息寻租俨然就是行政机关腐败行为的代名词。因为政府信息系行政机关所独享，因此也就有了寻租空间，现实中不乏行政机关官员将不予公开的政府信息或明或暗的通过交易来获取不正当利益，有时候在实践中总会发出这样的感叹：这个申请人从哪知道的这个文件？！可以想见，信息寻租所带来的高收益是政府信息公开所无法比拟的。
行政机关不愿意公开政府信息的本质原因看似复杂难解，但实则不然，至少就我所处的公安机关的解决方案就是行之有效的。现在政府针对其组成部门要求的绩效考核制度并不能有效解决政府信息公开问题的原因是并未对行政官员个人产生有效激励，可以想见，所谓的以绩效为目标导向的考核制度的本质是自我约束的内部监督与内部考核。况且，考核标准是由众多的绩效指标构成的，单纯的政府信息公开败诉案件并不能影响什么。经济学家张维迎曾说过：“对于政府官员而言，职位升迁是最重要的激励因素，政治利益先于经济利益，也是其他利益的最重要来源。”就我所处公安机关而言，任何案件办理都会有文件呈阅单以及固定的转送流程，每个案件都显名具体承办人，因此，案件办理不仅仅关系到特定警种的绩效考核，还关系到具体办案人员今后的职位升迁问题。此种解决方案让公安机关每起政府信息公开都能得到妥善的处理，针对申请人申请的政府信息公开，在不违背法律法规规定的情况下，也能得到及时公开。
四、行政复议制度重构建议
《行政复议法（修订草案二次审议稿）》第一条规定，“为了防治和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，根据宪法，制定本法。”笔者认为依据现有行政复议制度，很难实现行政复议化解行政争议的主渠道作用。
确实，行政复议相比行政诉讼具有很多制度优势[12]，比如：行政复议不会对申请人产生任何费用，而行政诉讼会增加当事人的救济成本；行政复议系一种自我审查监督的制度，也是一种自我检查机制，相比于外部纠错，行政复议不但节省了司法资源，还有利于提升行政机关执法能力、办案能力；行政复议的程序设计便捷高效，复议机关做出决定一般是自受理申请之日起60日内，为申请人节省了更多的时间，使申请人的权利得到尽快的救济。但公众更愿意相信行政诉讼而不相信行政复议。拿我所处公安机关为例，截止目前，从未对行政复议附带的规范性文件进行过合法性审查，而这正反映出行政复议制度的问题。行政复议系行政系统内部的自我纠错制度，行政复议机关对行政规范性文件的审查，实则是让文件制定机关来审查自己或者其下属机关制定的规范性文件是否合法及合理。不难想见“自己做自己的法官”，这样的结果是让行政规范的复议审查流于形式。或许申请人正是意识到了这一点，才不会选择在行政复议时提起规范性文件附带审查，而是会选择提起行政诉讼时附带审查。相较于行政复议附带审查，行政诉讼附带审查更能保障行政相对人的诉求。最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百四十九条通过司法解释的方式细化和发展了规范性文件附带审查制度，一是增加了法院在裁判理由部分阐明认定规范性文件不合法之理由的规定，二是扩张了处理建议的抄送对象，法院可以抄送同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关，不限于制定机关[13]。相较于行政诉讼附带审查，行政复议附带审查不被申请人信任，附带审查会大量涌入行政诉讼中，也是人之常情。关于公安机关的任何类型的复议诉讼案件也是同样，包括政府信息公开案件，从公安机关政府信息公开复议案件和诉讼案件的数量对比也可见一斑。笔者认为，要想实现行政复议化解争议的主渠道作用，必须进行行政复议终局裁决制度改革，下文将阐述主要原因并提出重构建议。
（一）行政复议如若不是终局裁决，行政复议就不可能成为实现行政复议化解争议的主渠道
拿政府行政复议案件来说，申请人在不服作出政府信息公开的行政机关的同级人民政府作出的复议决定后，还可以向法院提起诉讼，而诉讼一审不服可以提起上诉，上诉不服后可以提起再审。人们一般的心理都是“不到黄河不死心”，在复议之后还有很多的救济途径，又怎么可能实现行政复议系化解矛盾的主渠道呢？有时候未必是行政复议机关没有按照法律规定化解矛盾，只是后续还有救济途径，让行政复议机关显得没那么“公平”。
（二）行政复议如若不是不是终局裁决，很影响政府公信力
上文已经提到，行政复议的程序设计便捷高效，复议机关做出决定一般是自受理申请之日起60日内，为申请人节省了更多的时间，使申请人的权利得到尽快的救济。但经过60日行政复议审理，再加上法院的一审、二审和再审，是否还有效率可言？时间系解决问题的良方，同时也是产生问题的毒药。时间会让民众对政府的公信力一点点消耗殆尽，民众在长时间没有得到答复的情况下，便会胡思乱想，唯一的解释归结于政府的势力太大。
（三）建立行政复议终局裁决制度改革试点
笔者建议国家选取几个省份建立行政复议终局裁决制度改革试点，正如在山东省建立“集中行政复议”制度改革的实践一样。目前，很多省份已具备行政复议终局裁决制度改革的基础，行政复议本身就比行政诉讼更具有化解争议的显著优势，相较于法院，政府更了解行政机关内部处理流程，可以从程序是否合法作出有效判断，而法院不具有此优势。且行政复议具有准司法性的特点，与人民法院的行政裁判同质，《行政复议法（修订草案二次审议稿）》第五条规定，“国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍。行政复议机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，参加统一职前培训。”行政复议案件的审理人员具有与法官一样的法律资质，因此对于复议案件的事实认定与法律适用也具备了与法院一样的优势。
针对公众对于行政复议的不信任，行政复议终局裁决制度可以有效应对。公众不信任的原因归根结底是因为公众不相信政府可以更正其下属机关作出的行政行为，但行政复议终局裁决制度在作出行政行为的同级人民政府作出复议决定后，公众不服可以向上一级人民政府申请复核，其实行政复议终局裁决制度只是将行政诉讼二审终局制度进行了移植。众所周知，上级人民政府系管理和监督下级人民政府的，此制度的建立可以打消公众的疑虑，真正建立行政复议化解行政争议的主渠道作用。
五、结语
政府信息公开作为公安机关行政复议案由的重要类型，在实践中仍然会遭遇诸多实践难题，难题更多的集中在政府信息公开范围、申请人资格以及公安警种部门的先入为主。结合具体实践难题，笔者给予解决思路。同时从政府信息公开案件引发对行政复议制度的重构建议，行政机关要有取信于民的自觉，自觉的前提是有一项完备的能够使行政复议成为化解行政争议主渠道的制度。
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Key words:
Public security organ, government information disclosure, public scope, public interest, legislative purpose, applicant qualification, confidentiality and information rent-seeking, administrative reconsideration system
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