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“行政诉讼视野”(二)| 行政诉讼管辖

“行政诉讼视野”(二)| 行政诉讼管辖

(Summary description) 前言   行政诉讼受案范围是解决人民法院与其他国家机关处理行政案件的权限划分问题,解决的是外部分工问题;而行政诉讼管辖则是划分人民法院系统内部各级人民法院之间和同级人民法院之间处理行政案件的权限划分问题,解决的是内部分工问题。从一定意义上说,受案范围从宏观上确定了整个人民法院审理行政案件的范围,而管辖则是从微观上确定了单个人民法院审理行政案件的范围。   一、行政诉讼管辖的概念   行政诉讼管辖是指关于不同级别和地方的人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工,是涉及行政审判的组织体制、公民诉权保护等基本问题的重要诉讼法律制度,是法院之间审理与裁判权限的划分。行政诉讼管辖解决的是公民,法人或者其他组织认为属于法院受案范畴的行政行为侵犯了自己的合法权益时,向哪一级,哪一个法院起诉的问题。   管辖是人民法院受理第一审行政案件的权限分工。除铁路运输法院外,其他专门人民法院、人民法庭不审理行政案件,也不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。管辖是上下级法院、同级法院之间受理行政案件的权限分工。也就是说,管辖要解决不同审级和同级不同区域法院之间的权限划分问题。管辖不包括第二审及再审案件的分工。我们实行四级两审制,第二审是第一审的继续,确定了第一审案件的管辖,第二审案件的管辖也就相应确定。   《行政诉讼法》第三章共11个条文规定了我国行政诉讼管辖的内容。对人民法院来讲,它具体明确了各法院之间对行政案件的管辖权,即规定哪一个案件应当由哪一个法院受理与审判,不同法院彼此间对行政案件的审理应如何分工。对公民、法人和其他组织来讲,它解决了向哪一个法院起诉的问题。司法实践中,由于管辖权的确定正确与否,往往与案件公平审判及裁判结果的顺利执行等紧密相关,甚至认为“选准了管辖法院,等于官司赢了一半”。在诉讼法上,违反法律规定中管辖制度的行为,被视为严重违反程序法。   二、行政诉讼管辖的划分原则   (一)便于当事人诉讼。行政诉讼的管辖确定要方便原告、被告等当事人进行诉讼,方便其参加诉讼活动。   (二)便于人民法院正确、公平、有效行使审判权。便于法院正确行使审判权包括正确地查证、认定案件事实,以及对法律规范的正确运用。根据行政诉讼法规定,基层人民法院管辖第一审行政案件。这一规定就包含了就地、就近,便于查证认定事实的因素。而特殊的海关行政案件专业性、技术性较强,则由整体素养、水平与条件更好更高的中级法院管辖有利于审判权的正确行使。   (三)人民法院分工适当。确定行政诉讼的管辖时要考虑各级人民法院之间应合理的分工,不能使某一级法院的负担过重,同级法院之间审判工作量既要合理分工,上下级法院之间审判力量和审判工作量上也应合理分配。   三、行政诉讼的级别管辖   (一)四级法院的管辖权    根据《行政诉讼法》第三章规定,四级法院的管辖权分别为:基层人民法院管辖第一审行政案件。中级人民法院管辖下列第一审行政案件:对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件;海关处理的案件;本辖区内重大、复杂的案件;其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。   根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释(以下称《行政诉讼法司法解释》),辖区内重大、复杂的案件,包括社会影响重大的共同诉讼案件,涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件,以及其他重大、复杂案件。   最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》(法〔2021〕242号,以下称《242号通知》)对四级法院的管辖进行了补充。其第二条规定,下列以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件,由基层人民法院管辖:政府信息公开案件;不履行法定职责的案件;行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件;土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件。   各级人民法院各司其职,基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷;中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争;高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度;最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。   (二)提级管辖   提级管辖,就是对案件提高其管辖的级别。《行政诉讼法》第二十四条规定,上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件,认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的,可以报请上级人民法院决定。   《242号通知》第四条规定,基层人民法院对所管辖的第一审民事、刑事、行政案件,认为属于下列情形之一,需要由中级人民法院审理的,可以报请上一级人民法院审理:涉及重大国家利益、社会公共利益,不宜由基层人民法院审理的;在辖区内属于新类型,且案情疑难复杂的;具有普遍法律适用指导意义的;上一级人民法院或者其辖区内各基层人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧,截至案件审理时仍未解决的;由中级人民法院一审更有利于公正审理的。中级人民法院对辖区基层人民法院已经受理的第一审民事、刑事、行政案件,认为属于上述情形之一,有必要由本院审理的,应当决定提级管辖。第五条规定,中级人民法院对所管辖的第一审民事、刑事、行政案件,认为属于下列情形之一,需要由高级人民法院审理的,可以报请上一级人民法院审理:具有普遍法律适用指导意义的;上一级人民法院或者其辖区内各中级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧,截至案件审理时仍未解决的;由高级人民法院一审更有利于公正审理的。高级人民法院对辖区中级人民法院已经受理的第一审民事、刑事、行政案件,认为属于上述情形之一,有必要由本院审理的,应当决定提级管辖。 以上“上级法院对于行政案件只能提高案件管辖级别而不能降低管辖级别”的规则,有利于了避免通过对行政案件先降级再二审,控制终审结果的现象发生。    (三)复议案件的级别管辖   关于复议案件的级别管辖,《行政诉讼法》第一百三十四条规定复议机关作共同被告的案件,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。行政复议案件不同于共同被告确定级别管辖法院的“就高不就低”原则,即选择两被告中所对应的级别较高的法院作为管辖法院,而是明确以做出原行政行为的行政机关确定级别法院。   (四)共同被告的级别管辖   一般情况下,行政诉讼都是以被告所在地的基层法院管辖,但存在多个被告且被告的级别不同时,就出现了管辖权的竞合。这种情况采取“就高不就低”的原则以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。   但当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时,则同案中层级较低的行政机关不再由级别高人民法院管辖。但在案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后,发现较高级行政机关不属于适格被告,受诉人民法院为节省司法资源可以依照《行政诉讼法》第二十四条关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定,继续对案件进行审理。若受案法院认为存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理,也可以不由自己审理,在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后,将案件移送有管辖权的下级人民法院。   四、行政诉讼的地域管辖   行政诉讼的地域管辖是指同级人民法院之间,按照各自辖区对第一审行政案件审理的分工。地域管辖是在确定级别管辖的基础上,从横向来确定行政案件由哪个法院来受理。   (一)一般地域管辖   一般地域管辖的基本原则是原告就被告,即行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。一般地域管辖是确定行政诉讼地域管辖的基本方法,若没有特殊规定,被告所在地的法院即为管辖法院。   (二)特殊地域管辖   一般地域管辖是确定管辖法院的基本原则,但是特殊地域管辖优先于一般地域。若法律明确规定行政案件须由特定的法院进行管辖,那原告就被告的原则就无法适用。与民事诉讼案件不同的是,专门人民法院不审理行政案件,除非经过最高院批准。所以专门法院的专属管辖无法适用于行政诉讼案件。   行政案件的特殊地域管辖主要是不动产案件。《行政诉讼法》第二十条规定了因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。《行政诉讼法司法解释》第九条明确了“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的,以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地;不动产未登记的,以不动产实际所在地为不动产所在地。因此,并非所有与不动产有关系的案件都由不动产所在地法院管辖,只有因不动产物权变动,即因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等的案件才适用不动产专属管辖。(参考案例见(2017)最高法行申8347号)   (三)共同管辖   共同管辖是指两个或两个以上的法院对同一行政案件都有管辖权。在这种情况下,原告对管辖法院拥有一定的选择权。   关于共同管辖的行政案件,《行政诉讼法》及其司法解释主要规定了两种共同管辖的情形。一是对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,被告所在地和原告所在地都有管辖权(《行政诉讼法》第十九条)。并且只要行政机关采取了限制人身自由的行政强制措施并且是基于同一事实,即使又采取了其他行政强制措施或者行政处罚,仍然适用被告所在地加原告所在地的共同管辖原则(《行政诉讼法司法解释》第八条第二款)。二是经过复议的案件,最初作出行政行为的行政机关所在地和复议机关所在地法院都有管辖权(《行政诉讼法》第十八条第一款)。   对于共同管辖的案件,原告可以选择任一有管辖权的法院提起诉讼,如果原告向各个有管辖权的法院都提起诉讼的,由最先立案的法院管辖(《行政诉讼法》第二十一条)。   (四)跨行政区域管辖   跨行政区域管辖是对原告就被告的一般地域管辖的突破和创新。在跨行政区域管辖中,被告所在地法院并非唯一管辖法院,原告可以选择跨区域的符合规定的其他任一法院作为管辖法院。确定行政案件跨区域管辖需要经过最高人民法院的批准,由高级人民法院根据审判工作的实际情况确定法院跨区域管辖行政案件(《行政诉讼法》第十八条第二款)。跨行政区域管辖有利于减少地方政府对司法机关独立审判权的干涉,有利于保持司法的独立性和公正性。   以济南市的跨行政区域管辖为例,经最高人民法院批复,山东省高级人民法院作出鲁高法明传〔2019〕290号《关于转发<最高人民法院关于同意山东省高级人民法院开展行政案件集中管辖改革的批复>的通知》,确定济南两级人民法院自2019年10月1日起开展跨行政区域管辖行政案件改革试点工作。将基层人民法院管辖区域划分为东、中、西三个管辖片区,将各个区(市/县)划分至三个管辖片区中。对属于基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件,原告既可以向最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院提起诉讼,也可以向同一片区内其他基层人民法院提起诉讼。   (五)行政协议约定管辖   与民事争议中的合同或者其他财产权益纠纷相同,有关行政协议的行政纠纷,当事人也可以书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖,但违反级别管辖和专属管辖的除外(《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第七条)。   五、移送管辖和指定管辖   (一)移送管辖   移送管辖是对管辖错误所采取的一种纠正措施,是指人民法院将不属于自己管辖的案件移送到有管辖权的人民法院。移送管辖主要包括

“行政诉讼视野”(二)| 行政诉讼管辖

(Summary description)



前言

 

行政诉讼受案范围是解决人民法院与其他国家机关处理行政案件的权限划分问题,解决的是外部分工问题;而行政诉讼管辖则是划分人民法院系统内部各级人民法院之间和同级人民法院之间处理行政案件的权限划分问题,解决的是内部分工问题。从一定意义上说,受案范围从宏观上确定了整个人民法院审理行政案件的范围,而管辖则是从微观上确定了单个人民法院审理行政案件的范围。






 





一、行政诉讼管辖的概念





 

行政诉讼管辖是指关于不同级别和地方的人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工,是涉及行政审判的组织体制、公民诉权保护等基本问题的重要诉讼法律制度,是法院之间审理与裁判权限的划分。行政诉讼管辖解决的是公民,法人或者其他组织认为属于法院受案范畴的行政行为侵犯了自己的合法权益时,向哪一级,哪一个法院起诉的问题。

 

管辖是人民法院受理第一审行政案件的权限分工。除铁路运输法院外,其他专门人民法院、人民法庭不审理行政案件,也不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。管辖是上下级法院、同级法院之间受理行政案件的权限分工。也就是说,管辖要解决不同审级和同级不同区域法院之间的权限划分问题。管辖不包括第二审及再审案件的分工。我们实行四级两审制,第二审是第一审的继续,确定了第一审案件的管辖,第二审案件的管辖也就相应确定。

 

《行政诉讼法》第三章共11个条文规定了我国行政诉讼管辖的内容。对人民法院来讲,它具体明确了各法院之间对行政案件的管辖权,即规定哪一个案件应当由哪一个法院受理与审判,不同法院彼此间对行政案件的审理应如何分工。对公民、法人和其他组织来讲,它解决了向哪一个法院起诉的问题。司法实践中,由于管辖权的确定正确与否,往往与案件公平审判及裁判结果的顺利执行等紧密相关,甚至认为“选准了管辖法院,等于官司赢了一半”。在诉讼法上,违反法律规定中管辖制度的行为,被视为严重违反程序法。

 





二、行政诉讼管辖的划分原则





 

(一)便于当事人诉讼。行政诉讼的管辖确定要方便原告、被告等当事人进行诉讼,方便其参加诉讼活动。

 

(二)便于人民法院正确、公平、有效行使审判权。便于法院正确行使审判权包括正确地查证、认定案件事实,以及对法律规范的正确运用。根据行政诉讼法规定,基层人民法院管辖第一审行政案件。这一规定就包含了就地、就近,便于查证认定事实的因素。而特殊的海关行政案件专业性、技术性较强,则由整体素养、水平与条件更好更高的中级法院管辖有利于审判权的正确行使。

 

(三)人民法院分工适当。确定行政诉讼的管辖时要考虑各级人民法院之间应合理的分工,不能使某一级法院的负担过重,同级法院之间审判工作量既要合理分工,上下级法院之间审判力量和审判工作量上也应合理分配。

 





三、行政诉讼的级别管辖





 






(一)四级法院的管辖权






 

 根据《行政诉讼法》第三章规定,四级法院的管辖权分别为:基层人民法院管辖第一审行政案件。中级人民法院管辖下列第一审行政案件:对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件;海关处理的案件;本辖区内重大、复杂的案件;其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

 

根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释(以下称《行政诉讼法司法解释》),辖区内重大、复杂的案件,包括社会影响重大的共同诉讼案件,涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件,以及其他重大、复杂案件。

 

最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》(法〔2021〕242号,以下称《242号通知》)对四级法院的管辖进行了补充。其第二条规定,下列以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件,由基层人民法院管辖:政府信息公开案件;不履行法定职责的案件;行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件;土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件。

 

各级人民法院各司其职,基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷;中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争;高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度;最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。

 






(二)提级管辖






 

提级管辖,就是对案件提高其管辖的级别。《行政诉讼法》第二十四条规定,上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件,认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的,可以报请上级人民法院决定。

 

《242号通知》第四条规定,基层人民法院对所管辖的第一审民事、刑事、行政案件,认为属于下列情形之一,需要由中级人民法院审理的,可以报请上一级人民法院审理:涉及重大国家利益、社会公共利益,不宜由基层人民法院审理的;在辖区内属于新类型,且案情疑难复杂的;具有普遍法律适用指导意义的;上一级人民法院或者其辖区内各基层人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧,截至案件审理时仍未解决的;由中级人民法院一审更有利于公正审理的。中级人民法院对辖区基层人民法院已经受理的第一审民事、刑事、行政案件,认为属于上述情形之一,有必要由本院审理的,应当决定提级管辖。第五条规定,中级人民法院对所管辖的第一审民事、刑事、行政案件,认为属于下列情形之一,需要由高级人民法院审理的,可以报请上一级人民法院审理:具有普遍法律适用指导意义的;上一级人民法院或者其辖区内各中级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧,截至案件审理时仍未解决的;由高级人民法院一审更有利于公正审理的。高级人民法院对辖区中级人民法院已经受理的第一审民事、刑事、行政案件,认为属于上述情形之一,有必要由本院审理的,应当决定提级管辖。

以上“上级法院对于行政案件只能提高案件管辖级别而不能降低管辖级别”的规则,有利于了避免通过对行政案件先降级再二审,控制终审结果的现象发生。 

 






(三)复议案件的级别管辖






 

关于复议案件的级别管辖,《行政诉讼法》第一百三十四条规定复议机关作共同被告的案件,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。行政复议案件不同于共同被告确定级别管辖法院的“就高不就低”原则,即选择两被告中所对应的级别较高的法院作为管辖法院,而是明确以做出原行政行为的行政机关确定级别法院。

 






(四)共同被告的级别管辖






 

一般情况下,行政诉讼都是以被告所在地的基层法院管辖,但存在多个被告且被告的级别不同时,就出现了管辖权的竞合。这种情况采取“就高不就低”的原则以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。

 

但当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时,则同案中层级较低的行政机关不再由级别高人民法院管辖。但在案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后,发现较高级行政机关不属于适格被告,受诉人民法院为节省司法资源可以依照《行政诉讼法》第二十四条关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定,继续对案件进行审理。若受案法院认为存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理,也可以不由自己审理,在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后,将案件移送有管辖权的下级人民法院。

 





四、行政诉讼的地域管辖





 

行政诉讼的地域管辖是指同级人民法院之间,按照各自辖区对第一审行政案件审理的分工。地域管辖是在确定级别管辖的基础上,从横向来确定行政案件由哪个法院来受理。

 






(一)一般地域管辖






 

一般地域管辖的基本原则是原告就被告,即行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。一般地域管辖是确定行政诉讼地域管辖的基本方法,若没有特殊规定,被告所在地的法院即为管辖法院。

 






(二)特殊地域管辖






 

一般地域管辖是确定管辖法院的基本原则,但是特殊地域管辖优先于一般地域。若法律明确规定行政案件须由特定的法院进行管辖,那原告就被告的原则就无法适用。与民事诉讼案件不同的是,专门人民法院不审理行政案件,除非经过最高院批准。所以专门法院的专属管辖无法适用于行政诉讼案件。

 

行政案件的特殊地域管辖主要是不动产案件。《行政诉讼法》第二十条规定了因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。《行政诉讼法司法解释》第九条明确了“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的,以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地;不动产未登记的,以不动产实际所在地为不动产所在地。因此,并非所有与不动产有关系的案件都由不动产所在地法院管辖,只有因不动产物权变动,即因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等的案件才适用不动产专属管辖。(参考案例见(2017)最高法行申8347号)

 






(三)共同管辖






 

共同管辖是指两个或两个以上的法院对同一行政案件都有管辖权。在这种情况下,原告对管辖法院拥有一定的选择权。

 

关于共同管辖的行政案件,《行政诉讼法》及其司法解释主要规定了两种共同管辖的情形。一是对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,被告所在地和原告所在地都有管辖权(《行政诉讼法》第十九条)。并且只要行政机关采取了限制人身自由的行政强制措施并且是基于同一事实,即使又采取了其他行政强制措施或者行政处罚,仍然适用被告所在地加原告所在地的共同管辖原则(《行政诉讼法司法解释》第八条第二款)。二是经过复议的案件,最初作出行政行为的行政机关所在地和复议机关所在地法院都有管辖权(《行政诉讼法》第十八条第一款)。

 

对于共同管辖的案件,原告可以选择任一有管辖权的法院提起诉讼,如果原告向各个有管辖权的法院都提起诉讼的,由最先立案的法院管辖(《行政诉讼法》第二十一条)。

 






(四)跨行政区域管辖






 

跨行政区域管辖是对原告就被告的一般地域管辖的突破和创新。在跨行政区域管辖中,被告所在地法院并非唯一管辖法院,原告可以选择跨区域的符合规定的其他任一法院作为管辖法院。确定行政案件跨区域管辖需要经过最高人民法院的批准,由高级人民法院根据审判工作的实际情况确定法院跨区域管辖行政案件(《行政诉讼法》第十八条第二款)。跨行政区域管辖有利于减少地方政府对司法机关独立审判权的干涉,有利于保持司法的独立性和公正性。

 

以济南市的跨行政区域管辖为例,经最高人民法院批复,山东省高级人民法院作出鲁高法明传〔2019〕290号《关于转发<最高人民法院关于同意山东省高级人民法院开展行政案件集中管辖改革的批复>的通知》,确定济南两级人民法院自2019年10月1日起开展跨行政区域管辖行政案件改革试点工作。将基层人民法院管辖区域划分为东、中、西三个管辖片区,将各个区(市/县)划分至三个管辖片区中。对属于基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件,原告既可以向最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院提起诉讼,也可以向同一片区内其他基层人民法院提起诉讼。

 






(五)行政协议约定管辖






 

与民事争议中的合同或者其他财产权益纠纷相同,有关行政协议的行政纠纷,当事人也可以书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖,但违反级别管辖和专属管辖的除外(《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第七条)。

 





五、移送管辖和指定管辖





 






(一)移送管辖






 

移送管辖是对管辖错误所采取的一种纠正措施,是指人民法院将不属于自己管辖的案件移送到有管辖权的人民法院。移送管辖主要包括

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前言

 

行政诉讼受案范围是解决人民法院与其他国家机关处理行政案件的权限划分问题,解决的是外部分工问题;而行政诉讼管辖则是划分人民法院系统内部各级人民法院之间和同级人民法院之间处理行政案件的权限划分问题,解决的是内部分工问题。从一定意义上说,受案范围从宏观上确定了整个人民法院审理行政案件的范围,而管辖则是从微观上确定了单个人民法院审理行政案件的范围。

 

一、行政诉讼管辖的概念

 

行政诉讼管辖是指关于不同级别和地方的人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工,是涉及行政审判的组织体制、公民诉权保护等基本问题的重要诉讼法律制度,是法院之间审理与裁判权限的划分。行政诉讼管辖解决的是公民,法人或者其他组织认为属于法院受案范畴的行政行为侵犯了自己的合法权益时,向哪一级,哪一个法院起诉的问题。

 

管辖是人民法院受理第一审行政案件的权限分工。除铁路运输法院外,其他专门人民法院、人民法庭不审理行政案件,也不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。管辖是上下级法院、同级法院之间受理行政案件的权限分工。也就是说,管辖要解决不同审级和同级不同区域法院之间的权限划分问题。管辖不包括第二审及再审案件的分工。我们实行四级两审制,第二审是第一审的继续,确定了第一审案件的管辖,第二审案件的管辖也就相应确定。

 

《行政诉讼法》第三章共11个条文规定了我国行政诉讼管辖的内容。对人民法院来讲,它具体明确了各法院之间对行政案件的管辖权,即规定哪一个案件应当由哪一个法院受理与审判,不同法院彼此间对行政案件的审理应如何分工。对公民、法人和其他组织来讲,它解决了向哪一个法院起诉的问题。司法实践中,由于管辖权的确定正确与否,往往与案件公平审判及裁判结果的顺利执行等紧密相关,甚至认为“选准了管辖法院,等于官司赢了一半”。在诉讼法上,违反法律规定中管辖制度的行为,被视为严重违反程序法。

 

二、行政诉讼管辖的划分原则

 

(一)便于当事人诉讼。行政诉讼的管辖确定要方便原告、被告等当事人进行诉讼,方便其参加诉讼活动。

 

(二)便于人民法院正确、公平、有效行使审判权。便于法院正确行使审判权包括正确地查证、认定案件事实,以及对法律规范的正确运用。根据行政诉讼法规定,基层人民法院管辖第一审行政案件。这一规定就包含了就地、就近,便于查证认定事实的因素。而特殊的海关行政案件专业性、技术性较强,则由整体素养、水平与条件更好更高的中级法院管辖有利于审判权的正确行使。

 

(三)人民法院分工适当。确定行政诉讼的管辖时要考虑各级人民法院之间应合理的分工,不能使某一级法院的负担过重,同级法院之间审判工作量既要合理分工,上下级法院之间审判力量和审判工作量上也应合理分配。

 

三、行政诉讼的级别管辖

 

(一)四级法院的管辖权

 

 根据《行政诉讼法》第三章规定,四级法院的管辖权分别为:基层人民法院管辖第一审行政案件。中级人民法院管辖下列第一审行政案件:对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件;海关处理的案件;本辖区内重大、复杂的案件;其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

 

根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释(以下称《行政诉讼法司法解释》),辖区内重大、复杂的案件,包括社会影响重大的共同诉讼案件,涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件,以及其他重大、复杂案件。

 

最高人民法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》(法〔2021〕242号,以下称《242号通知》)对四级法院的管辖进行了补充。其第二条规定,下列以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件,由基层人民法院管辖:政府信息公开案件;不履行法定职责的案件;行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件;土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件。

 

各级人民法院各司其职,基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷;中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争;高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度;最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。

 

(二)提级管辖

 

提级管辖,就是对案件提高其管辖的级别。《行政诉讼法》第二十四条规定,上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件,认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的,可以报请上级人民法院决定。

 

《242号通知》第四条规定,基层人民法院对所管辖的第一审民事、刑事、行政案件,认为属于下列情形之一,需要由中级人民法院审理的,可以报请上一级人民法院审理:涉及重大国家利益、社会公共利益,不宜由基层人民法院审理的;在辖区内属于新类型,且案情疑难复杂的;具有普遍法律适用指导意义的;上一级人民法院或者其辖区内各基层人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧,截至案件审理时仍未解决的;由中级人民法院一审更有利于公正审理的。中级人民法院对辖区基层人民法院已经受理的第一审民事、刑事、行政案件,认为属于上述情形之一,有必要由本院审理的,应当决定提级管辖。第五条规定,中级人民法院对所管辖的第一审民事、刑事、行政案件,认为属于下列情形之一,需要由高级人民法院审理的,可以报请上一级人民法院审理:具有普遍法律适用指导意义的;上一级人民法院或者其辖区内各中级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧,截至案件审理时仍未解决的;由高级人民法院一审更有利于公正审理的。高级人民法院对辖区中级人民法院已经受理的第一审民事、刑事、行政案件,认为属于上述情形之一,有必要由本院审理的,应当决定提级管辖。

以上“上级法院对于行政案件只能提高案件管辖级别而不能降低管辖级别”的规则,有利于了避免通过对行政案件先降级再二审,控制终审结果的现象发生。 

 

(三)复议案件的级别管辖

 

关于复议案件的级别管辖,《行政诉讼法》第一百三十四条规定复议机关作共同被告的案件,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。行政复议案件不同于共同被告确定级别管辖法院的“就高不就低”原则,即选择两被告中所对应的级别较高的法院作为管辖法院,而是明确以做出原行政行为的行政机关确定级别法院。

 

(四)共同被告的级别管辖

 

一般情况下,行政诉讼都是以被告所在地的基层法院管辖,但存在多个被告且被告的级别不同时,就出现了管辖权的竞合。这种情况采取“就高不就低”的原则以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。

 

但当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时,则同案中层级较低的行政机关不再由级别高人民法院管辖。但在案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后,发现较高级行政机关不属于适格被告,受诉人民法院为节省司法资源可以依照《行政诉讼法》第二十四条关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定,继续对案件进行审理。若受案法院认为存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理,也可以不由自己审理,在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后,将案件移送有管辖权的下级人民法院。

 

四、行政诉讼的地域管辖

 

行政诉讼的地域管辖是指同级人民法院之间,按照各自辖区对第一审行政案件审理的分工。地域管辖是在确定级别管辖的基础上,从横向来确定行政案件由哪个法院来受理。

 

(一)一般地域管辖

 

一般地域管辖的基本原则是原告就被告,即行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。一般地域管辖是确定行政诉讼地域管辖的基本方法,若没有特殊规定,被告所在地的法院即为管辖法院。

 

(二)特殊地域管辖

 

一般地域管辖是确定管辖法院的基本原则,但是特殊地域管辖优先于一般地域。若法律明确规定行政案件须由特定的法院进行管辖,那原告就被告的原则就无法适用。与民事诉讼案件不同的是,专门人民法院不审理行政案件,除非经过最高院批准。所以专门法院的专属管辖无法适用于行政诉讼案件。

 

行政案件的特殊地域管辖主要是不动产案件。《行政诉讼法》第二十条规定了因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。《行政诉讼法司法解释》第九条明确了“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。不动产已登记的,以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地;不动产未登记的,以不动产实际所在地为不动产所在地。因此,并非所有与不动产有关系的案件都由不动产所在地法院管辖,只有因不动产物权变动,即因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等的案件才适用不动产专属管辖。(参考案例见(2017)最高法行申8347号)

 

(三)共同管辖

 

共同管辖是指两个或两个以上的法院对同一行政案件都有管辖权。在这种情况下,原告对管辖法院拥有一定的选择权。

 

关于共同管辖的行政案件,《行政诉讼法》及其司法解释主要规定了两种共同管辖的情形。一是对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,被告所在地和原告所在地都有管辖权(《行政诉讼法》第十九条)。并且只要行政机关采取了限制人身自由的行政强制措施并且是基于同一事实,即使又采取了其他行政强制措施或者行政处罚,仍然适用被告所在地加原告所在地的共同管辖原则(《行政诉讼法司法解释》第八条第二款)。二是经过复议的案件,最初作出行政行为的行政机关所在地和复议机关所在地法院都有管辖权(《行政诉讼法》第十八条第一款)。

 

对于共同管辖的案件,原告可以选择任一有管辖权的法院提起诉讼,如果原告向各个有管辖权的法院都提起诉讼的,由最先立案的法院管辖(《行政诉讼法》第二十一条)。

 

(四)跨行政区域管辖

 

跨行政区域管辖是对原告就被告的一般地域管辖的突破和创新。在跨行政区域管辖中,被告所在地法院并非唯一管辖法院,原告可以选择跨区域的符合规定的其他任一法院作为管辖法院。确定行政案件跨区域管辖需要经过最高人民法院的批准,由高级人民法院根据审判工作的实际情况确定法院跨区域管辖行政案件(《行政诉讼法》第十八条第二款)。跨行政区域管辖有利于减少地方政府对司法机关独立审判权的干涉,有利于保持司法的独立性和公正性。

 

以济南市的跨行政区域管辖为例,经最高人民法院批复,山东省高级人民法院作出鲁高法明传〔2019〕290号《关于转发<最高人民法院关于同意山东省高级人民法院开展行政案件集中管辖改革的批复>的通知》,确定济南两级人民法院自2019年10月1日起开展跨行政区域管辖行政案件改革试点工作。将基层人民法院管辖区域划分为东、中、西三个管辖片区,将各个区(市/县)划分至三个管辖片区中。对属于基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件,原告既可以向最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院提起诉讼,也可以向同一片区内其他基层人民法院提起诉讼。

 

(五)行政协议约定管辖

 

与民事争议中的合同或者其他财产权益纠纷相同,有关行政协议的行政纠纷,当事人也可以书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖,但违反级别管辖和专属管辖的除外(《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第七条)。

 

五、移送管辖和指定管辖

 

(一)移送管辖

 

移送管辖是对管辖错误所采取的一种纠正措施,是指人民法院将不属于自己管辖的案件移送到有管辖权的人民法院。移送管辖主要包括发生在同级法院之间的地域管辖错误,同时也包括发生在上下级法院之间的级别管辖错误。

 

人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院,受移送的人民法院应当受理(《行政诉讼法》第二十二条)。应当注意的是,移送管辖的前提是法院对案件已经受理。如果还未受理在立案阶段即发现案件不属于该院管辖,可以迳行裁定不予立案,无移送管辖的适用。(参见案例(2018)最高法行申1119号)

 

(二)指定管辖

 

指定管辖是指上级法院以裁定的方式将某一案件交由某一下级法院受理。目的在于防止和解决因管辖不明而发生的争议。

 

行政诉讼的指定管辖主要存在于以下几种情形:

 

一是在移送管辖中,受移送的人民法院认为该案件按照规定不属于本院管辖的,应当报请上级人民法院指定管辖,不得再自行移送(《行政诉讼法》第二十二条)。

 

 二是有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的,由上级人民法院指定管辖。人民法院对管辖权发生争议,由争议双方协商解决。协商不成的,报它们的共同上级人民法院指定管辖(《行政诉讼法》第二十三条)。

 

六、管辖权异议

 

人民法院受理行政案件以后,若被告认为受案法院没有管辖权,则可以在法定期限内提出管辖权异议。法院对其管辖权异议审查后认为该法院确实没有管辖权,应将案件移送有管辖权的法院;认为异议不成立的,裁定驳回(《行政诉讼法》司法解释第十条第一、二款)。与民事诉讼案件不同,《行政诉讼法》及相关法律法规并没有赋予行政案件的被告对于驳回管辖权异议的裁定上诉的权利。

 

另外,管辖权异议只可以在一审中提出,发回重审、按照第一审程序再审以及二审程序中提出的管辖权异议,法院都不予审查(《行政诉讼法司法解释》第十一条)。

 

行政诉讼管辖是行政诉讼中的又一重要问题,在确定各级别法院和以及同级别不同地域法院的案件管辖上,应立足于将矛盾化解在基层,同时保证司法权独立、公正审判等,不断完善级别管辖和地域管辖的管辖范围。

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